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浅析我国高等教育财政体制的公平与效率问题

百纳文秘网  发布于:2022-05-14 08:00:59  分类: 领导讲话 手机版

[摘 要]公平与效率是我国高等教育财政一直以来所追求的目标,财政的公平和效率有利于教育事业快速健康地发展。本文通过对高等教育财政体制中存在问题的探讨及对成因的分析,从中选择出了适合我国高等教育发展的财政体制改革道路。

[关键词]高等教育财政体制 公平 效率

[中图分类号]G467 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843(2007)04-0009-04

[作者简介]黄波,咸阳师范学院讲师、陕西师范大学教科院硕士生(陕西西安 710061)

随着我国高等教育财政体制改革的深入,公平和效率已经成为改革的主要目标,高等教育财政体制如何体现公平与效率,涉及到高等教育政策的调整、教育资源的分配、教育法规的完善等一系列问题。实现公平和效率就是要求政府对高等教育财政政策进行有效选择和适时调整,在不断提高效率的同时,实现高等教育财政的公平分配。

一、我国高等教育财政体制公平与效率的科学内涵

高等教育财政体制的公平是指在高等教育领域中对财政资源的公平分配。其基本含义包括如下几个方面:公共教育资源分配的公平性,这意味着每一个人都有享受公共教育资源的平等权利;公共教育资源分配的补偿性,这意味着公共教育资源的分配,尤其是对学生的资助不能够均等分配,公共资源要更多用于对处境不利者所拥有的教育条件的补偿,以帮助贫困者克服由于经济原因而造成的入学和学业上的困难;成本收益的一致性,这意味着每一个高等教育的直接受益者都要为其所享受的高等教育支付必要的成本,公共财政资金只能作为对弱者的补偿而不是为所有有机会上大学的人支付学费。

高等教育财政体制的效率是指高等教育财政资源在现行体制下的有效配置。主要是政府如何在对教育资源的不同配置方案中进行选择,以减少资源闲置和滥用的状况,使投入的资源更加符合社会的利益。衡量教育财政效率的高低,主要看投入与产出的比率,也就是说要以最小的教育财政资源投入换取最大的教育效益。

高等教育财政体制的公平与效率是既相互对立、又相互依存的有机统一体。一方面,公平可能会因分配没有差别而使各高校缺乏应有的办学积极性,如教育经费使用效率低,高校之间缺乏竞争机制,高教资源浪费;讲效率则以贡献来决定分配,这必然使各高校经费投入差距越拉越大,导致教育资源分布不均。另一方面,公平与效率又相伴而生、相互依存,这就使公平和效率结成了一种既相互对立、又相互依存的有机统一关系。这里我们应当更加重视其统一方面,力求缓和矛盾,加强统一。对教育财政资源的配置要尽可能地做到优化配置,以提高财政资源利用效率来促进公平,而更加公平的教育财政又可在一定程度上提高财政资源效率。

二、我国高等教育财政体制在公平与效率方面存在的问题

尽管近十几年来我国高等教育财政改革取得了很大进展,但是仍存在一些问题,在拨款方式、收费标准、资源分布以及教育经费使用方面都有不尽合理的地方,这些都严重制约着我国教育的发展。为了促进高等教育财政改革,积极探索具有中国特色的教育财政之路,有必要解决好当前所面临的以下几个主要问题:

1.高等教育财政拨款方式不合理。由于高等教育经费拨款机制缺乏效益观念,财政在安排教育经费时不考虑教育对社会进步和经济发展的贡献情况,这对高等教育事业的发展无疑是不利的。对社会进步和国民经济发展也不是一件好事。我国的高校财政拨款采用“综合定额加专项补助”的方式,其中综合定额基本上是依据在校生数和生均成本确定的,专项补助则是依据学校特殊需要,经学校申请,主管教育部门批准确定的。在这种拨款制度中,在校学生数量是拨款的基本依据,生均成本并不是对教育成本的合理计算,而是往年的决算数加上物价上涨因素的资金增幅。特别是专项资金的安排,并非依据资金配置的效益性,而具有一定的随意性。同时,教育经费不合理还体现在对重点高校的拨款中。国家为了建设一批重点大学,将大量的经费划拨给有限的几所大学,这些高校获得了远比普通高校更多的教育财政拨款,拉大了不同高校获得教育经费的差距,这对高等教育事业的发展是无益的。

2.高校收费标准的非市场化。我国现行教育法和有关行政规章也均未对学费标准作出明确规定,《高等教育法》虽然提出应按国家规定缴纳学费,但对学费的收取原则、程序、基本依据等重要问题却没有做出明确规定,这就导致了操作上的主观性和随意性。而国外许多国家对高等教育的收费标准均有明确规定。如澳大利亚政府曾规定高校基本收费标准为直接教育成本的20%;美国高等院校生均学费占居民人均可支配收入的比例,20世纪60年代至80年代中期一直都在20,<左右,其中公立院校在10%左右,私立院校在45~50%之间(丁小浩,1996)。学费占高等学校学生直接成本的比例,印度为18%,肯尼亚公立和私立学校分别为11%和42%,印度尼西亚公立和私立学校分别为11%和20%(钟宇平、陆根书,1997)。而且在收费政策上我国还存在着较大非市场因素影响,其表现有:一是本专科學费由政府统一定价,无质量差异和地区差异,成本与收费价值背离;二是研究生教育与本专科生教育实行双轨制,既不符合教育公平的原则,也不符合成本回收原则。在实行高等教育收费的国家,成本回收是按市场化原则来实行的,个人收益率和成本回收率成正比。学习层次越高学费越高,学校越好学费越高。按照“收益原则”,不仅谁收益谁付费,而且收益高也应付费高。由于中国高等教育收费标准的非市场化,造成了价格机制不能合理地调节高等教育这一特殊产品的供求。

3.高等教育资源分布不均。我国不同地区高等教育资源空间配置的差异较大,高等教育资源分布不均。城市与农村,东部、中部与西部及沿海与内地之间存在的高等教育资源分布不均现象,不仅影响高等教育事业的长期均衡发展,而且也使“教育机会公平”难以实现。主要表现在:东部和中部经济较发达地区,政府对高校投入较多,高校数量多、规模大、办学质量相对较高,经过多年调整,高等教育结构趋于合理;西部地区政府投入较少,高校数量少、规模小、效益低,高校人才流失严重,许多学校办学条件差,这些问题在短时间内难以根本解决。我国高等教育资源空间配置差异过大的根本原因是我国地区发展差距比较大,而且还有扩大的趋势。虽然近5年来全国各地区高校数量明显增加,但西部地区的增加幅度远远低于东部沿海发达地区。2005年,北京共有普通高校78所,江苏114所,广东101所,山东99所,辽宁76所,浙江67所,上海59所;而西部的贵州34所,甘肃33所,新疆30所,宁夏13所,青海11所,西藏4所。不仅如此,国家从1994年开始实施的“211工程”,旨在重点建设百所面向21世纪的高校,更是加剧了优质高

等教育资源的集中,这些高校主要集中在北京、江苏、上海等省市。

4.高校经费使用效益低。政府对高等教育投入本来就不足,因此理应将有限的经费用在刀刃上,以提高教育资源配置效率。高校教职工包括教学人员、行政人员和工勤人员。由于教学人员在高校处于核心地位,一般来说,教学人员比重越高,行政人员、工勤人员等比重越低,教育资源利用效率也就越高。20世纪90年代以来,我国高校中行政人员和工勤人员占教职工比重没有明显下降,特别是行政人员占教职工数还有所上升,在一定程度上说明了高校资源的利用效率并没有明显提高。不仅如此,高校的维持性经费也高于发展性经费,表现在教育经费支出中人员经费支出所占比例过高,而用于教学仪器、教学设施和教学活动的公用经费较为短缺。这种教育经费配置不合理的现状,导致了高校资源利用效率的低下。

5.高学历人才资源浪费严重。高等学校从1999年以来连续的大规模扩招后,引起了许多社会问题,最为严重的就是近两年来出现的大批大学生毕业即待业的现象。高校毕业生由2001年的103.6万人增长到2005年的338万人,增幅达226%。从平均就业率来看,从2001年的90%下降到2005年的73%下降了近20个百分点,其中不排除许多毕业生迫于生活的压力不得不尽快落实工作。因此可以预计,即使在那些能够按时签约的毕业生当中,也将会有很大比例的“高知低就”现象。这都是对教育资源的浪费。一方面,社会对高校毕业生的需求毕竟是有限的,而且高校毕业生质量的高低也关系到其能否就业。如果高校毕业生不具备社会所要求的技能的时候,就会出现“知识失业”。而当社会不能吸纳所有高校毕业生的时候,许多人就会寻找低一级的工作或找一些专业不对口的工作,这样教育所培养的人才的专业技能便难以发挥,从而导致教育资源的浪费。另一方面,一些用人单位更倾向于使用高学历人才,以本科生来取代专科生,以研究生来取代本科生,造成人才浪费,使得他们的专业技能不能得到充分的发挥,引发“知识闲置”。

无论是由于社会吸纳能力下降或是培养出低质量的高校毕业生,只要出现“知识失业”或“知识闲置”,就是教育资源的浪费。随着各种学历越来越高的“文凭热”,教育的快速发展与知识失业的相互作用,必然造成人力资源的浪费和教育投资效率的降低。

三、我国高等教育财政体制问题的原因分析

首先,计划经济体制的影响。高等教育资源配置长期受计划经济的影响,国家财政及指令性计划的严格约束,使高等院校的一切活动必须以按计划分配的资源为条件。高校缺乏自主权和积极性,高校之间缺乏竞争机制。还有计划经济下的高校按行业划分,使得高等教育机构“小而全”,院校和专业重复建设,造成了人才分布不均衡,高等教育科类、专业分布不合理的现状。此外,各部门办学急功近利,导致专业设置过窄,学生知识面不宽,适应性差,不利于人才的使用和流动。

其次,高等教育管理落后。从宏观角度看,高校与政府是下级和上级的行政关系,突出表现是高校无论在形式上还是实质上仍然是政府的下级机构,高校的办学在很大程度上是执行政府的行政指令。这种行政關系无疑将影响高校自主权的发挥和高校在市场经济体制下资源的合理配置。从微观角度看,在教育内部,资金和财务的管理机制不健全,也导致了资源利用效率低下。

再次,现行教育财政制度的缺陷。我国财政管理体制是实行分税制,其核心是划分各级政府的权利和责任。但在具体管理过程中常出现责任不分或不明,往往是政府管了不该管的事,即“越位”,或者政府该管的事没有管好,即“缺位”。这是导致我国教育财政投入不足的原因。还有就是政府在资源配置过程中,面对公平和效率这对矛盾的选择,也会导致教育财政活动有不同的结果。此外,教育财政制度也缺乏法律的约束。实现教育资源配置最优化,不仅依赖于预算支出水平,更重要的是法制化的教育制度。

最后,缺乏合理的竞争机制。高等教育竞争机制的缺失,导致了教育资源难以得到合理利用,一方面,我国高等教育资源配置是一种行政行为,政府在其中起着主导性作用。在资源配置过程中,没有经过一定的公开程序,缺乏透明度,其竞争性很难体现。政府在给高校的拨款过程中也未对高校投入与产出的效益进行评价和衡量,使高校缺乏自我发展和提高竞争力的动力,导致高校资源的不合理竞争。另一方面,现阶段社会对高等教育的巨大需求,教育形成的“卖方市场”的优势,致使高校缺乏竞争压力,也使政府的资金投入与高校教育质量改善之间难以形成正比,更无益于资金效益的提高和资源的有效利用。

四、促进我国高等教育财政体制公平与效率的对策选择

1.制定和完善高等教育财政法规。现行教育财政法规政策不配套,对教育财政的一些重大问题没有做出规定,或是规定不具体。应完善我国教育财政法规,使高等教育经费的筹集、负担、分配和使用都有法可依,责任明确,使教育财政决策法制化。应规定教育经费在预算支出中的比例,教育经费在地区和学校之间分配等重大事项决策权应在同级人大领导下的拨款委员会,改变现行财政与教育部门权力过大、财政资金分配不透明的现状。对高校学费的制定程序也要进行规范,各校应对教育成本进行核算,由有关部门进行审核,经过价格听证会听证,再由高校向社会公布实施。政府必须保证教育经费的支出额度,财政部门应保证教育经费的供应,保证贫困大学生得到必要的资助。此外,还要有相应的检查和监督机制,

2.改革高等教育经费财政拨款方式。目前我国高校经费拨款实行“综合定额加专项补助”的分配方式,国家教育部直属高校和中央各部委所属高校的拨款由财政部划拨给国家教育部和其他各部委,再分别由他们分配给各高等学校;地方所属高校拨款由省级财政部门划拨。这种教育财权与事权的分离和政府教育投资的条块分割、部门分割的高等教育经费分配体制,实际上是一种资源约束型的体制。它的不足就在于不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和社会需要挂起钩来,难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的能力,在提高资金的使用效益上更是难以有所作为。在当前国际范围内高等教育财政管理体制深化改革的新形势下,我国的高等教育财政拨款模式必须依据公开、公平和效率的原则进行改革。尤其要加强绩效评价,增强拨款的科学性和透明度,促进公平和效率,鼓励创新与进步,减少盲目性和固化因素,使有限的资源发挥出更好的效益。

3.教育预算管理制度化。教育预算的主要功能是保证财政性教育经费供给和资金的使用效率。教育预算管理的制度化就是建设规范的教育财政管理制度。在这一制度中,应明确教育经费收入的渠道和支出的范围;规定教育预算在各院校之间的分配原则及人员经费和公用经费的分配比例;明确教育预算的执行和审计细节,如资金支付时限、手段和方法等。我国教育财政支出结构中存在人员经费挤占公用经费、大量消耗财政资源的状况,从高校人员结构上看,行政人员和教学人员比例失调,有必要调整人员配置和结构,提高教育经费使用效率。

4.改革高校管理制度。首要的解决对策就是改变因部门、行业的分割而造成的教育资源浪费情况,由教育部门统筹规划,按社会需求合理配置教育资源。在校内,改变各自为政、互相封闭的资源割据局面,变分散为集中、变部门所有为学校所有。要重视资源的开发利用,深入挖掘内部潜力;要充分使用现有的仪器设备,调剂调拨,提高利用率。发挥设备设施的资源潜力,在高校之间,应该走多种形式联合办学之路,发挥各自的资源优势,扬长避短,各取所长,实现资源共享,发掘资源的最大潜力,追求办学的规模效益。同时,高校的资源管理要体现统一规划、各部门分级负责的原则,对资源利用率实行相应的评估考核。高校教育资源浪费是普遍存在的社会现实,要达到标本兼治,必须注意从高等教育中的每一件不起眼的小事抓起,珍惜有限的教育资源,合理配置,挖掘潜力,使之发挥最大效益。只有这样,高校的办学效益才会得到切实有效的提高。

(责任编辑:袁海军)

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