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关于我国高等教育财政公平问题的探讨

百纳文秘网  发布于:2022-05-15 04:07:18  分类: 党委政府 手机版

[摘要]在我国高等教育财政制度的改革中,保障公平已经成为改革的主要目标。高等教育财政要体现公平,就涉及高等教育政策的调整、教育资源的分配、教育法规的完善等一系列问题。促进公平要求政府对高等教育财政政策进行有效选择和适时调整。文章指出了我国高等教育财政公平方面的主要问题,提出了促进高等教育财政公平的对策选择。

[关键词]高等教育财政 公平问题 对策

[作者简介]黄波(1979- ),女,陕西咸阳人,咸阳师范学院教育科学系讲师,主要研究方向为高等教育管理、教育经济。(陕西 咸阳712000)韩欣欣(1980- ),女,内蒙古赤峰人,云南中医学院教务处,主要研究方向为高等教育管理、教育法学。(云南昆明650200)

[基金项目]本文系咸阳师范学院专项科研基金资助项目的阶段性研究成果。(项目编号:07XSYK233)

[中图分类号]G640[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2009)06-0177-02

我国在教育资源有限的条件下,高等教育财政一直倾向于效率优先的原则,以加快重点大学和一流学科的建设,来带动整个高等教育的发展。然而,这种效率原则并未实现财政资源收益的最大化,却成为高等教育迈向大众化的瓶颈。实现高等教育大众化的目标,高等教育财政在改革过程中面对公平和效率这一对矛盾,如何在提高效率的同时体现公平,以下就这个问题进行了探讨。

一、我国高等教育财政公平问题的主要表现

尽管近十几年来,我国高等教育财政制度改革取得了很大进展,但是仍存在一些问题,在拨款方式、收费标准、教育投入以及预算管理方面都有不合理的地方,这些都严重制约着我国高等教育发展。为了促进高等教育改革,积极探索具有中国特色的教育财政之路,有必要解决好当前所面临的主要问题:

(一)高等教育财政拨款方式不合理

由于高等教育经费拨款机制缺乏效益观念,财政在安排教育经费时不考虑教育对社会进步和经济发展的贡献情况,这对高等教育事业的发展无疑是不利的,对社会进步和国民经济发展也不是一件好事。我国的高校财政拨款采用“综合定额加专项补助”的方式,综合定额基本上依据在校生数和生均成本来确定,专项补助依据学校特殊需要,经学校申请,教育主管部门批准确定。在这种拨款制度中,在校学生数量是拨款的基本依据,生均成本并不是实际教育成本,而是往年的决算数加上物价上涨因素的资金增幅。特别是专项资金的安排,并非依据资金配置的效益性,而具有一定的随意性。同时,教育经费不合理还体现在对重点高校的拨款中,国家为了建设一批重点大学,将大量的经费划拨给几所大学,这些高校获得了远比普通高校更多的教育财政拨款,拉大了不同高校获得教育经费的差距,这对高等教育事业的发展是无益的。

(二)高校收费标准的非市场化

我国现行《教育法》和有关行政规章均未对学费标准作出明确规定,《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费,但对学费的明确原则、程序、基本依据等重要问题却没有明确规定,这就导致了操作上的主观性和随意性,而且在收费政策上还存在着较大非市场因素的影响。其表现有:一是本、专科学费由政府统一定价,无质量差异和地区差异,成本与收费价值背离;二是研究生教育与本专科生教育实行双轨制,既不符合教育公平的原则,也不符合成本回收原则。在一些实行高等教育收费的国家中,成本回收是按市场化原则来实行的,个人收益率和成本回收率成正比。学习层次越高,学费越高,学校越好,学费越高。按照“受益原则”,不仅谁受益谁付费,而且受益高也应付费高。由于中国高等教育收费标准的非市场化,造成了价格机制不能合理地调节高等教育这一特殊产品的供求。

(三)地区间高等教育投入不均衡

由于经济发展不平衡,各级政府和各地政府在财力上存在差距,导致不同管理体制与不同类型高校的教育财政投入差距很大。据教育部、国家统计局、财政部《2005年全国教育经费执行情况统计公告》,2005 年全国普通高校生均预算内事业费最高为北京市的17036.5元,最低为四川省的2076.1元,相差7.2倍。而中央财政又没有建立相应的协调政策,宏观调控能力减弱,致使地区教育投入增长差距呈扩大化趋势。中央较多地注重于对中央部委所属高校的投入,从“集中力量办好一百所大学”的“211工程”,到“建设世界先进水平的一流大学”的“985工程”,都体现了一种非均衡的发展策略。这些政策从总体来看,其效果是锦上添花多于雪中送炭,未能很好地反映出财政转移支付制度的“公平与效率”取向。因此,中央财政不但没有有效缓解地区差距,反而还加大了不公平程度。特别是现在,教育主要由地方政府提供,而地方政府在资金投入及引入社会投资方面能力有限,加之其本身又不能很好地平衡本地区的教育投入差异,这对于地方教育事业发展相当不利,所以,建立合理的中央财政转移支付制度十分必要。

(四)教育预算管理制度不科学

我国教育经费的预算编制、拨款和使用管理权一直归属财政和计划部门,政府有关部门只注重根据财力大小编制教育预算,这种预算是一种维持性而非发展性的教育预算,而作为统管教育事业发展的教育行政部门几乎没有参与教育经费预算编制和经费分配、管理的权力,造成事权和财权的分离,教育行政部门即使有部分分配和管理权,其分配和管理范围也很小,使教育经费支出和管理的效益难以得到保障。教育行政部门未能实际参与教育经费预算的制定工作,也无权统筹管理和直接安排被批准的预算内教育经费,违背了《教育法》的有关精神。因此,现行教育预算管理制度是我国财政预算管理中的一大弊病,亟待改革。

二、促进我国高等教育财政公平的对策选择

(一)制定和完善高等教育财政法规

由于现行教育财政法规政策不配套,对教育财政的一些重大问题没有作出规定,或是规定不具体。因此,应完善我国教育财政法规,使高等教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依,责任明确,使教育财政决策法制化。

首先,要明确规定高等教育财政的决策程序。应规定教育经费在预算支出中的比例,以及教育经费在地区和学校之间分配等重大事项决策权在人大领导下的拨款委员会,改变现行财政与教育部门权力过大、财政资金分配不透明的现状。要对高校学费标准的制定程序进行规范,各校应对教育成本进行核算,由有关部门进行审核,经过价格听证会听证,再由高校向社会公布实施。

其次,要规定各级教育部门的财政责任。政府必须保证教育经费支出的额度,财政部门应保证教育经费的供应,保证贫困大学生得到必要的资助。还要有相应的检查和监督机制。

(二)科学界定中央和地方的投入责任

按照中央财政和地方财政分权的规范,中央财政的事权范围是“全国性事务”或受益范围遍及全国的公共物品的提供,地方政府的事权范围是“地方性事务”或受益范围在某一区域内的公共物品的提供。在这一理论框架下,中央财政和地方财政的高等教育事权范围也需要重新认定。高等教育具有很强的地方性事务的特征,它的受益范围也主要在特定区域范围,在此前提下,地方政府负责本地区高校的财政责任具有相对合理性。需要指出的是,尽管高等教育主要是地方性事务,但某些事务却又超出了地方性事务的范围,如地区差异的协调、教育公平保障等,应视为“全国性事务”,由中央政府承担。即中央政府和地方政府的投入责任不应当根据学校行政隶属关系来划分,而应当根据高等教育事务的具体特征来划分,属于地方性事务的由地方财政承担,属于全国性事务或地方不便履行的事务由中央财政承担。可以预计,未来高等教育财政投入责任分担重心将下移,地方政府将负担起高等教育财政投入的主要任务。为此,建立科学合理的转移支付制度,是中央财政不可推卸的职责。通过转移支付弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求,是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施,也是平衡公共教育资源分布的重要途径。笔者认为,中央政府应主要负责学生资助和科研资助,不论是中央和地方院校,还是公立和私立院校,都应得到资助,使教育公平得到更为切实的保障,更为有效地对弱势群体进行积极的补偿;地方政府则应负责经常性教学投入,促使效率目标的有效实现。

(三)改革高等教育经费财政拨款方式

目前,我国高校经费拨款实行的是“综合定额加专项补助”的分配方式,教育部直属高校和中央各部委所属高校的拨款由财政部划拨给教育部和其他各部委,再分别由它们分配给各高等学校,地方所属高校拨款由省级财政部门划拨。这种教育财权和事权的分离以及政府教育投资的条块分割、部门分割的高等教育经费分配体制,实际上是一种资源约束型的体制。它的不足在于不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和按社会需要办学挂起钩来,难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的能力,在提高资金的使用效益上更是难以有所作为。在新形势下,我国的高等教育财政拨款模式必须依据公开、公平和效率的原则进行改革,要加强绩效评价,增强拨款的科学性和透明度,促进公平和效率,鼓励创新与进步,减少盲目性和固定化因素,使有限的资源发挥出更好的效益。

(四)科学确定高等教育成本补偿政策

无论从公平的角度还是效率的角度考虑,高等教育都应实行成本补偿制度。高等教育成本补偿对实现教育机会均等、公平与提高高等教育系统资源配置效率都有积极的意义。适度的收费,可在一定程度上缓解公共财政的压力,增加高校收入,扩大高等教育规模,更大限度地满足社会与个体对高等教育的需求。因此,应该成为高等教育财政的一个长期策略。

(五)教育预算管理制度化

教育预算的主要功能是保证财政性教育经费供给和资金的使用效率。教育预算管理的制度化就是建设规范的教育财政管理制度,在制度中,应明确显示教育经费收入的渠道和支出的范围;规定教育预算在各院校之间的分配原则及人员经费和公用经费的分配比例;明确教育预算的执行和审计细节,如资金支付时限、手段和方法等。我国教育财政支出结构中存在人员经费挤占公用经费、大量消耗财政资源的状况。从高校人员结构上看,行政人员和教学人员比例失调,有必要调整人员配置和结构,提高教育经费使用效率。

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